Поэтапное снятие антикоронавирусных ограничительных мер, коснувшееся деятельности организаторов мероприятий, ещё больше обострило проблему терминологических коллизий.

Как неоднократно указывалось ранее, в РФ нет единого подхода к мероприятиям, органы законодательной и исполнительной власти используют различную терминологию в нормативно-правовых актах. В частности, там упоминаются досуговые, развлекательные, зрелищные, культурные, физкультурные, спортивные, выставочные, просветительские, рекламные, массовые и подобные им мероприятия с очным присутствием граждан.

Например, Указом Мэра г. Москвы от 21 января 2021 г. №3-УМ разрешено посещение гражданами культурных, выставочных, просветительских мероприятий, досуговых, развлекательных и зрелищных мероприятий. В этом же Указе пролонгировано действие запрета на проведение массовых зрелищных и культурно-досуговых мероприятий. Вопрос, чем «зрелищные» мероприятия отличаются от «массовых зрелищных» применительно к данному Указу, не раскрыт.

Распоряжением губернатора Курской области от 10 марта 2020 г. №60-рг запрещено проведение массовых мероприятий, при организации которых невозможно обеспечить выполнение соблюдения рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Однако, в этом же Распоряжении отменено или полностью запрещено проведение массовых мероприятийбезотносительно к возможности соблюдения рекомендаций Роспотребнадзора.

Постановлением Правительства Калининградской области от 16 марта 2020 г. №134 (в ред. от 01.02.2021 №42) введены ограничительные мероприятия (карантин) с запретом проведения на территории Калининградской области массовых мероприятий: 1) деловых; 2) спортивных; 3) культурных; 4) развлекательных; 5) публичных; 6) иных массовых мероприятий. Одновременно приостановлено проведение в Калининградской области в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них) досуговых мероприятий с участием граждан: 1) в сфере культуры (за исключением мероприятий в театрах, филармониях, концертных залах, в которых для зрителей предоставляются только сидячие места, при условии их заполнения с соблюдением социальной дистанции (заполнения не более 50% мест) и обеспечения интервалов между мероприятиями не менее двух часов для проведения противоэпидемилогических мероприятий); 2) в сфере физической культуры и спорта; 3) в сфере выставочной деятельности; 4) в сфере развлекательной деятельности; 5) в сфере просветительской деятельности (с исключениями, установленными п. 3.1.). При этом в том же Постановлении введен запрет проведения с 1 октября 2020 года до 1 марта 2021 года любых мероприятий, объединяющих людей единой целью, повесткой, поводом («банкетов, свадеб, корпоративных мероприятий»).

Постановлением губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 г. №45 (с изменениями на 4 февраля 2021 г.) разрешено проведение массовых мероприятий, к которым данным Постановлением отнесены банкеты, свадьбы, поминки и «иные подобные мероприятия» (смысл последнего термина в постановлении не раскрыт).

В некоторых регионах отменён запрет на зрелищно-развлекательные мероприятия, но при этом продолжает действовать запрет на массовые мероприятия. При этом практически нигде не уточняется, каким образом разграничить разрешенные и запрещенные мероприятия. Позволяет ли законодательство определить, что же именно относится к массовым мероприятиям, и чем массовые мероприятия отличаются от зрелищно-развлекательных или любых иных мероприятий? Относятся ли корпоративные мероприятия к«массовым»? Попробуем разобраться.

Массовые мероприятия

На уровне федерального законодательства термин «массовое мероприятие» не закреплён. Ряд подзаконных актов предлагает свои трактовки, однако в них не наблюдается терминологического единообразия.

В Письме МЧС России от 24.07.2014 г. №14-7-3135 массовое мероприятие определяется как «мероприятие, проводимое по согласованию с органами местного самоуправления, определенное по месту проведения, времени и количеству участников, от 50-ти и более человек, объединенных единством целей, интересов и потребностей политического, спортивного либо культурно-зрелищного, религиозного и иного характера».

Приказом Росстата от 05.10.2020 №616 введен термин «культурно-массовое мероприятие» – «совокупность действий или явлений социальной жизни с участием большого количества граждан, совершающихся с целью удовлетворения политических, духовных, физических и других потребностей граждан, являющихся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми и способом выработки единства установок личности, коллектива и общества в целом, проводимое в специально определенных для этого местах, предназначенных (в том числе временно) или подготовленных для проведения такого мероприятия (в помещениях, на территориях, а также в зданиях, сооружениях, на прилегающих к ним территориях)».

Как мы видим, термин «культурно-массовое мероприятие», согласно версии Росстата, имеет широкое значение и в нем используется неоднозначная субъективная категория - «большое количество».

Названным Приказом Росстата культурно-массовые мероприятия включают в себя культурно-досуговые и информационно-просветительские мероприятия: народные гуляния, праздники, карнавалы, фестивали, смотры, конкурсы, концерты, ярмарки, олимпиады народного творчества, выставки, театрализованные представления, семинары, лекции, экскурсии, конференции, мастер-классы, круглые столы и другие, в том числе комбинированные, формы мероприятий. Таким образом, ко всем этим категориям (включая деловые и индустриальные), согласно Приказу Росстата, применим термин «массовое мероприятие».

«ГОСТ Р ЕН 15602-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги населению. Провайдеры услуги безопасности. Терминология», имеющий ограниченное применение, определяет массовое мероприятие как «любое организованное собрание людей на возмездной или какой-либо другой основе на открытом пространстве или в помещении (2.7.4.)».

Временное руководство ВОЗ от 29.05.2020 «Основные рекомендации по планированию массовых мероприятий в контексте COVID-19» так определяет массовые мероприятия – это «мероприятия, характеризующиеся концентрацией людей в определенном месте для определенной цели в течение определенного периода времени, которые могут привести к нагрузке на ресурсы планирования и реагирования принимающей страны или сообщества».

Распоряжением Мэра Москвы от 05.10.2000 №1054-РМ массовое мероприятие определено как «требующее согласования с органами исполнительной власти г. Москвы разовое массовое культурно-просветительное, театрально-зрелищное, спортивное или рекламное мероприятие, проводимое с 8.00 до 23.00». Количество участников массового мероприятия Временное положение определяет как «до 5 тысяч» (минимальное количество не установлено) и «свыше 5 тысяч». Никакие другие характеристики массового мероприятия не даны.

Постановление №46-22 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О модельном законе «О негосударственной (частной) охранной деятельности» определяет массовое мероприятие как «любое организованное собрание людей на открытом пространстве или в помещении».

Мероприятия, которые могут быть отнесены к массовым

В ряде законов и подзаконных актов перечисляются (прямо или косвенно, иногда в казуальном изложении, но без точных определений) виды мероприятий, которые могут быть отнесены к массовым:

• Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции»:
  спортивные, зрелищные и иные массовые мероприятия (далее – массовые мероприятия);
• Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»:
  конкурсы, олимпиады, выставки, смотры, физкультурные мероприятия, спортивные мероприятия, в том числе официальные спортивные соревнования, и другие массовые мероприятия;
• Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 №3612-1):
  театрально-зрелищные, культурно-просветительные или зрелищно-развлекательные мероприятия, в том числе публичное представление музейных предметов и музейных коллекций (далее – зрелищные мероприятия);
• Федеральный закон от 29.12.2017 №443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:
  массовые мероприятия (спортивные мероприятия и культурные мероприятия, кино- и фотосъемка, массовые гуляния, ярмарки, спортивные кроссы, велопробеги, массовые шествия и иные подобные мероприятия);
• Федеральный закон от 23.02.2013 №15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции»:
  культурные, физкультурные, спортивные и другие массовые мероприятия;
• Федеральный закон от 17.06.1996 №74-ФЗ «О национально-культурной автономии»:
  массовые мероприятия в области национальной культуры: фестивали, конкурсы, смотры, выставки и другие мероприятия;
• Федеральный закон от 11.08.1995 №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»:
  организация развлекательных, культурных, спортивных и иных массовых мероприятий;
• Федеральный закон от 23.06.2016 №182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»:
  проведение спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий;
• Распоряжение Минкультуры РФ от 18.09.2009 №Р-6 «Об утверждении номенклатуры государственных и муниципальных услуг/работ, выполняемых организациями культурно-досугового типа Российской Федерации»:

– культурно-массовые мероприятия;

– культурно-досуговые мероприятия: вечера (отдыха, чествования, кино-, тематических, выпускных, танцевальных/дискотек и др.), балы, праздники (национальные, государственные, традиционные, профессиональных), игровые программы, шоу-программы, обряды и ритуалы в соответствии с местными обычаями и традициями (гражданских, национальных, семейных обрядов и др.), фестивали, концерты, конкурсы, смотры, викторины, выставки, ярмарки, лотереи, корпоративные мероприятия, карнавалы, шествия, аукционов, народные гуляния, спортивно-оздоровительные мероприятия, цирковые представления, театрализованные представления, благотворительные акции, спектакли, демонстрации кинофильмов, видеопрограммы; фейерверки; организации работы игровых комнат для детей (с воспитателем на время проведения мероприятий для взрослых); протокольные мероприятия (торжественные приемы и др.);

– информационно-просветительские мероприятия:литературно-музыкальные, видеогостиные, встречи с деятелями культуры, науки, литературы, форумы, конференции, симпозиумы, съезды, круглые столы, семинары, мастер-классы, экспедиции, лекционные мероприятия, презентации;

• Приказ МВД России от 18.03.2020 №166:
  публичные, спортивные, зрелищные и иные массовые мероприятия;
• Распоряжение Правительства РФ от 24.09.2016 №2015-р:
  перечень международных спортивных, культурных, научных и деловых массовых мероприятий;
• Методические рекомендации по разработке стандарта качества услуг государственных (муниципальных) учреждений культуры (утв. Минкультуры России):
  Под культурно-массовыми мероприятиями понимаются культурно-досуговые мероприятия (вечера отдыха, чествования, тематические вечера, выпускные, танцевальные/дискотеки, балы, праздники, игровые программы), а также информационно-просветительские мероприятия (литературно-музыкальные, видео-гостиные, встречи с деятелями культуры, науки, литературы, форумы, конференции, симпозиумы, съезды, круглые столы, семинары, мастер-классы, экспедиции, лекционные мероприятия, презентации);
• Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16.10.2020 №31:
  места массового пребывания людей (места проведения театрально-зрелищных, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных мероприятий);
• Указ Мэра Москвы от 05.03.2020 №12-УМ:
  досуговые, развлекательные, зрелищные, культурные, физкультурные, спортивные, выставочные, просветительские, рекламные и иные подобные мероприятия с очным присутствием граждан;
• Постановление Правительства РФ от 03.04.2020 №442:
  зрелищные мероприятия;

Места массового пребывания людей

В ряде законодательных и подзаконных актов используется также понятие «место массового пребывания людей», под которым, по Информации Роспотребнадзора «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом», понимается «территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях могут одновременно находиться более 50 человек».

В Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 16.10.2020 №31 под «местом массового пребывания людей» понимаются места проведения театрально-зрелищных, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных мероприятий.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении №1721-О от 24.10.2013 к понятию «массовое одновременное пребывание или передвижение в общественных местах» отнес массовые мероприятия, которые преследуют заранее определенную цель, характеризуются единым замыслом их участников и свободным доступом граждан к участию в них, но не являются публичными мероприятиями по смыслу Федерального закона от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Иные случаи правоприменения

Апелляционным определением Московского городского суда от 16.06.2015 по делу №33-20505/2015 суд признал законным отказ Префектуры ЦАО г. Москвы в согласовании проведения массового культурно-просветительского и театрально-зрелищного мероприятия «Харинама-Санкиртана» численностью 40 человек.

Выводы

Однозначно можно выделить следующие постоянные признаки, позволяющие идентифицировать мероприятие как массовое в соответствии с законодательством:

1. общее место собрания людей;
2. общая цель совместного нахождения людей в определенном месте;
3. «большое» количество людей (минимальное значение не определено);
4. организованность собрания.

Официально закрепленного законом единого понятия нет, в силу чего к массовым могут быть отнесены как корпоративные, так и частные мероприятия. При этом в судебной практике встречаются вступившие в силу судебные решения, признающие массовыми мероприятия с численностью участников в 40 человек вне зависимости от их содержания и направленности.

Таким образом, по действующему в настоящее время законодательству практически любое мероприятие может быть признано незаконным в зависимости от намерений и добросовестности надзорного органа.