В преддверии выхода исследования «Сфера культуры и культурные индустрии в РФ ― 2021» InterMedia публикует отрывок из тома «Законодательство», описывающий ситуацию с правовым регулированием сферы культуры в современной России.

Полная версия трехтомника выйдет в свет сразу после презентации, которая состоится в январе 2022 года.

В новую версию исследования войдут:

1. актуализированный и дополненный том «Аналитика» с ранее не публиковавшимися главами про краудфандинг и фонды, а также уточненными расчетами финансовых показателей культурных индустрий за 2019-2021 годы и прогнозами;
2. дополненный том «Терминология», включающий на 49% больше терминов, определений и методологических комментариев;
3. актуализированный том «Законодательство» с исчерпывающим списком нормативно-правовых актов, регулирующих каждый из сегментов сферы культуры по состоянию на конец 2021 года, а также анализом законодательных решений последних лет.

Получить исследование в числе первых можно на странице проекта. Также вы можете ознакомиться с прошлогодней версией издания - «Культура и культурные индустрии в РФ ― 2020» и с другими исследованиями InterMedia.

Замечания и предложения просьба направлять наresearch@intermedia.ru.

ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В настоящее время российское законодательство в сфере культуры в значительной степени утратило актуальность ― это касается и недостатков терминологии, и несовершенства существующих подходов (механизмов) регулирования. Законодательство нуждается в изменениях по многим причинам, важнейшими из которых являются необходимость приведения правовых норм в соответствие с международным законодательством, давно назревший пересмотр морально устаревших положений и появление в современном мире новых видов правоотношений, требующих регулирования. Проводимые время от времени точечные реформы порой создают еще большую правовую неопределенность.

Основополагающий законодательный акт в данной сфере ― «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» ― был утвержден Верховным Советом Российской Федерации в 1992 г. Несмотря на то, что последние существенные изменения в данный документ были внесены 1 апреля 2020 г., качественный пересмотр основ законодательства в сфере культуры не проводился почти три десятилетия: последняя редакция носила локальный характер и касалась только отдельных правил реализации и возврата билетов.

В 2021 г. «регуляторная гильотина» затронула несколько очевидно устаревших актов (в частности, Постановление Народного комиссариата труда СССР от 05.07.1929 № 215 «Правила об охране труда работников цирка»), однако многие все еще остаются в силе (например, «Положение об условиях и оплате труда работников театров» (утв. Минкультуры СССР 29.12.1976, согласовано с Госкомтрудом СССР, Минфином СССР и ВЦСПС), «Об утверждении Инструкции о порядке проставления знака охраны авторского права на произведениях науки, литературы и искусства, издаваемых в СССР» ( утв. Приказом Госкомиздата СССР от 03.07.1989 № 212) и др.).

1 июня 2021 г. вступили в силу существенные изменения в Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», предусматривающие создание отдельного правового регулирования для «просветительской деятельности». Под данным термином понимается деятельность, осуществляемая вне рамок образовательных программ, «направленная на распространение знаний, опыта, формирование умений, навыков, ценностных установок, компетенции в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов и затрагивающая отношения, регулируемые Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Однако практическое применение изменений в закон в отсутствие специального постановления Правительства Российской Федерации невозможно. Стоит отметить, что просветительская деятельность, исходя из определения, имеет непосредственное отношение к сфере культуры, в частности к деятельности библиотек, музеев и иных организаций в сфере культуры.

Направления правового регулирования отдельных областей культуры получили предварительное освещение в программных (стратегических) документах, например в Указе Президента РФ от 24.12.2014 № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики». Однако их плановый период в настоящий момент уже завершен (Распоряжение Правительства РФ от 02.04.2012 № 434-р «О концепции развития циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 года» или Распоряжение Правительства РФ от 14.12.2017 № 2800-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по сохранению, возрождению и развитию народных художественных промыслов и ремесел на период до 2019 года»).

Таким образом, в настоящий момент особенно актуален вопрос о проведении комплексного реформирования правового регулирования сферы культуры, которое поможет реализовать положения «Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29.02.2016 № 326-р.

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Важнейшей проблемой, требующей изучения, анализа и решения, является сложная структура сферы культуры, которая включает огромное количество сегментов, принципиально отличающихся друг от друга по своим характеристикам. Например, деятельность архивов и библиотек невозможно сравнить с работой цирков и оперных театров. Унификация соответствующего правового регулирования на сегодняшний день крайне затруднительна и требует принятия ряда отраслевых законов, предметом которых должны стать общественные отношения в конкретных сегментах сферы культуры.

В общем виде положения законодательства о культуре сформулированы в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и получают более обстоятельное юридическое закрепление (конкретизацию) в иных федеральных законах, например в Федеральном законе от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральном законе от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», Федеральном законе от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Федеральном законе от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и др.

Важно отметить, что некоторые виды культурно-досуговой деятельности вообще не имеют специализированного правового регулирования на уровне федерального законодательства ― в частности театральная, концертная и цирковая сферы.

Основной массив правового регулирования сконцентрирован на уровне подзаконных актов ― указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, государственных комитетов и администраций, приказов, инструкций, указаний и иных ведомственных актов, что приводит к еще большей фрагментации правового регулирования.

Несмотря на то, что деятельность в области культуры в Российской Федерации подчиняется общим требованиям (в частности, Трудового кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и др.) и регулируется положениями актов из иных сфер деятельности (например, подзаконными актами Минпромторга РФ, Минстроя РФ и др.), данные нормативно-правовые акты не в полной мере учитывают специфику творческой (культурной) деятельности. Так, положениями части II Гражданского кодекса Российской Федерации не учитывается специфика оказания услуг организациями исполнительского искусства (театральных и иных культурно-зрелищных услуг), а положениями части IV Гражданского кодекса Российской Федерации не полностью урегулированы спорные вопросы, касающиеся изображений музейных предметов и музейных коллекций, а именно ― прав на изготовление репродукций, предметов с изображениями объектов культуры и искусства, находящихся в музейном фонде. Еще один пример ― противоречие между правовым статусом «творческого работника» в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) и Трудовом кодексе РФ. Последний, в частности, обеспечивает правовое регулирование деятельности творческих работников как лиц, вступивших в трудовые отношения с работодателем, в то время как в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» статус «творческого работника» не зависит от трудовых отношений, а связан с творческой деятельностью физического лица.

ПРАВОВАЯ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ

Отсутствие в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» определений многих понятий, относящихся к культурной сфере, порождает нормативную неоднозначность и противоречивость. Что касается определений, представленных в законодательных актах, то существенная их часть не соответствует реальному уровню цифровизации и эволюции массовой культуры, из-за чего их применение в современном мире невозможно. С целью устранения указанного несовершенства нормативных актов ведомствам приходится принимать разъясняющие акты или констатировать наличие правовой неурегулированности вопросов в сфере культуры, что нередко провоцирует нарушения в хозяйственной деятельности организаций культуры и порождает конфликты.

Из-за недостатков, связанных с отсутствием единого понятийного (терминологического) аппарата, возникают существенные проблемы для правоприменения. В частности, в настоящий момент отсутствует унифицированная терминология для определения культурных и массовых мероприятий. Так, в законах и подзаконных актах встречаются следующие обозначения для этого понятия: «культурно-массовые мероприятия», «зрелищные мероприятия», «массовые мероприятия», «публичные мероприятия», «культурные мероприятия», «культурно-просветительские мероприятия» и др., а к самой категории «мероприятия» в числе прочих относят досуговые, развлекательные, физкультурные, спортивные, выставочные, рекламные и подобные им акции с очным присутствием граждан. Однако для целей правоприменения необходимо разделять публичные мероприятия, имеющие особый режим правового регулирования и подпадающие под действие Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», и массовые мероприятия, имеющие иные (культурные, досуговые) цели.

В условиях распространения COVID-19 вопрос о том, что подразумевается под термином «массовые» и какие именно мероприятия в условиях принятия различных запретов и иных ограничительных мер на уровне отдельных субъектов РФ подпадают под данные ограничения, встает наиболее остро. Так, в Письме МЧС России от 24.07.2014 г. № 14-7-3135 массовое мероприятие определяется как «мероприятие, проводимое по согласованию с органами местного самоуправления, определенное по месту проведения, времени и количеству участников, от 50-ти и более человек, объединенных единством целей, интересов и потребностей политического, спортивного либо культурно-зрелищного, религиозного и иного характера».

Термин «культурно-массовое мероприятие» определен Приказом Росстата от 18.10.2021 № 713 как «совокупность действий или явлений социальной жизни с участием большого количества граждан, совершающихся с целью удовлетворения политических, духовных, физических и других потребностей граждан, являющихся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми и способом выработки единства установок личности, коллектива и общества в целом, проводимое в специально определенных для этого местах, предназначенных (в том числе временно) или подготовленных для проведения такого мероприятия (в помещениях, на территориях, а также в зданиях, сооружениях, на прилегающих к ним территориях)».

В этом же Приказе Росстат приводит перечень культурно-массовых мероприятий: народные гуляния, праздники, карнавалы, фестивали, смотры, конкурсы, концерты, ярмарки, олимпиады народного творчества, выставки, театрализованные представления, семинары, лекции, экскурсии, конференции, мастер-классы, круглые столы и другие, в том числе комбинированные, формы мероприятий.

Как мы видим, по версии Росстата термин «культурно-массовое мероприятие» имеет весьма широкое значение, и при буквальном толковании к нему могут быть отнесены не только исполнительские и досуговые, но и политические, религиозные, спортивные и другие мероприятия. Стоит отметить, что в Приказе используется неоднозначная субъективная категория оценки ― «большое количество» участников.

В «Номенклатуре государственных и муниципальных услуг/работ, выполняемых организациями культурно-досугового типа Российской Федерации», утвержденной Распоряжением Минкультуры России от 18.09.2009 № Р-6, перечень культурно-досуговых мероприятий в сравнении с Приказом Росстата представлен более широко и включает в себя: вечера (отдыха, чествования, кино, тематические, выпускные, танцевальные/дискотеки и др.); праздники (национальные, государственные, традиционные, профессиональные и др.); игровые программы; шоу-программы; обряды и ритуалы в соответствии с местными обычаями и традициями (гражданские, национальные, семейные обряды и др.); фестивали; концерты; конкурсы, смотры, викторины; выставки; ярмарки; лотереи; корпоративные мероприятия; карнавалы; шествия; аукционы; народные гуляния; спортивно-оздоровительные мероприятия; цирковые представления; театрализованные представления; благотворительные акции; спектакли; демонстрации кинофильмов, видеопрограммы; фейерверки; организацию работы игровых комнат для детей (с воспитателем на время проведения мероприятий для взрослых); протокольные мероприятия (торжественные приемы и др.).

К информационно-просветительским мероприятиям Минкультуры России в названной Номенклатуре относит: литературно-музыкальные гостиные, встречи с деятелями культуры, науки, литературы; форумы, конференции, симпозиумы, съезды; круглые столы, семинары, мастер-классы; экспедиции; лекционные мероприятия; презентации.

При анализе Приказа Росстата и Распоряжения Минкультуры очевидно, что единообразие в классификации и терминологии отсутствует, но при этом оба нормативно-правовых акта имеют правоприменительную практику.

Модельный стандарт услуги по организации и проведению культурно-массовых мероприятий в «Методических рекомендациях по разработке стандарта качества услуг государственных (муниципальных) учреждений культуры» (утверждены Минкультуры России 29.04.2016) содержит следующие термины:

«3.1. Культурно-досуговое мероприятие: массовое мероприятие, направленное на удовлетворение духовных, эстетических, интеллектуальных и других потребностей населения в сфере культуры и досуга, содействия свободному участию граждан в культурной жизни общества, приобщения к культурным ценностям, проводимое в специально определенных для этого местах (в помещениях, на территориях, а также в зданиях, сооружениях, на прилегающих к ним территориях, предназначенных (в т. ч. временно) или подготовленных для проведения такого мероприятия).

3.2. Информационно-просветительское мероприятие: массовое мероприятие, направленное на удовлетворение информационных, интеллектуальных и других потребностей населения в сфере культуры, содействие просвещению и свободному участию граждан в культурной жизни общества, проводимое в специально определенных для этого местах (в помещениях, на территориях, а также в зданиях, сооружениях, на прилегающих к ним территориях, предназначенных (в т. ч. временно) или подготовленных для проведения такого мероприятия)».

В этом же Модельном стандарте даны следующие комментарии:

«4.3. Культурно-досуговые мероприятия могут предоставляться в следующих основных формах: организация и проведение вечеров, балов, праздников, игровых программ, шоу-программ, обрядов и ритуалов в соответствии с местными обычаями и традициями, фестивалей, концертов, конкурсов, смотров, викторин, выставок, ярмарок, лотерей, корпоративных мероприятий, карнавалов, шествий, аукционов, народных гуляний, спортивно-оздоровительных мероприятий, цирковых и театрализованных представлений, спектаклей, благотворительных акций, демонстраций кинофильмов, видеопрограмм, фейерверков, протокольных мероприятий, организация работы игровых комнат для детей (с воспитателем на время проведения мероприятий для взрослых).

4.4. Информационно-просветительские мероприятия могут предоставляться в следующих основных формах: организация и проведение литературно-музыкальных, видеогостиных, встреч с деятелями культуры, науки, литературы, форумов, конференций, симпозиумов, съездов, круглых столов, семинаров, мастер-классов, экспедиций, лекционных мероприятий, презентаций».

Из данных примеров ясно следует, что указанная выше терминология не системна и утверждена подзаконными актами ограниченного действия разных регуляторов. На уровне федеральных законов можно говорить только о публичных мероприятиях (Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), к которым относятся открытые, мирные, доступные каждому, проводимые в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, либо в различных сочетаниях этих форм акции.

Итак, многообразие терминологии создает неопределенность для правоприменения, в том числе для организаторов мероприятий, на которых возлагается дополнительная ответственность по соблюдению особых санитарно-эпидемиологических требований, а также вводятся временные запреты и существенные ограничения на ведение деятельности.

Еще одним показательным примером может служить понятие «культурные ценности», которое в рамках Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» рассматривается как объекты культурного наследия (недвижимое имущество и «иные объекты с исторически связанными с ними территориями»), в то время как в Законе РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» культурные ценности определяются только как «движимые предметы материального мира, имеющие историческое, художественное, научное или культурное значение».

Принятые недавно Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1092 «О федеральном государственном контроле (надзоре) за сохранностью и учетом культурных ценностей, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1093 «О федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия» не вносят ясности в данный вопрос.

Существенные проблемы возникают в связи с отсутствием легального определения для ряда терминов ― в частности, «интернет», ― а также по причине очевидных недостатков в определении других терминов. Например «организации исполнительских искусств», согласно «Основам законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1), определены как «организации культуры и физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), осуществляющие создание, исполнение, показ (за исключением кинопоказа) и интерпретацию произведений литературы и искусства». При этом очевидно, что часть организаций при таком узком толковании не подпадает под данное определение и не может использовать отдельные механизмы, в том числе те, которые специально созданы Правительством РФ для поддержки компаний в период пандемии. Во-первых, обоснованное сомнение вызывает вопрос «создания» организацией произведений литературы и искусства, т. к., согласно ст. 1257 Гражданского кодекса Российской Федерации, «автором произведения науки, литературы или искусства признается гражданин, творческим трудом которого оно создано». Соответственно, в случае с организациями уместнее говорить о правовом статусе «правообладателя». Во-вторых, в случае буквального толкования законодательства стоит отметить, что использование запятых и союза «и» предполагает, что под определение подпадают исключительно организации, объединяющие все перечисленные виды деятельности, что встречается крайне редко, а также исключает значительное количество лиц, которые должны иметь право на использование данных механизмов. Кроме того, особо стоит подчеркнуть, что используемое в законодательных и подзаконных актах определение не соотносится с расшифровками ОКВЭД. Так, например, ОКВЭД 94.99 «Деятельность прочих общественных организаций, не включенных в другие группировки» включает в себя «деятельность организаций культурной и развлекательной направленности (кроме спортивных организаций), например клубов любителей поэзии, литературы и клубов книголюбов, исторических клубов, клубов озеленителей, клубов фотолюбителей и кинолюбителей, музыкальных и художественных клубов, клубов ремесленников и коллекционеров, карнавальных клубов и т. д.». Однако из расшифровки не следует, что организация, осуществляющая деятельность в соответствии с указанным ОКВЭД, является организацией исполнительского искусства.

ВАРИАНТЫ РАЗВИТИЯ

В текущей ситуации законодательство о культуре может совершенствоваться по двум направлениям:

• реформирование существующего законодательства путем модернизации, устранения правовых коллизий, отмены устаревших норм и внедрения более современных положений;
• комплексная переработка существующего законодательства путем создания нового единого (кодифицированного) правового акта, содержащего положения о правовом регулировании культурной деятельности во всем ее многообразии, включая закрепление принципов, свобод, единой терминологии, правового статуса субъектов и порядка правового регулирования их деятельности, ответственности и др.

При выборе пути модернизации законодательства Российской Федерации в сфере культуры рекомендуется обратить внимание на соответствующее модельное законодательство Содружества независимых государств (СНГ). Принятые Межпарламентской Ассамблеей СНГ в целях формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств-участников, модельные законы в большей степени отражают реалии современного общества и призваны провести унификацию и систематизацию (кодификацию) действующего правового регулирования в государствах ― участниках СНГ.

Акты модельного законодательства СНГ носят рекомендательный (необязательный) характер, призваны выработать определенные правовые ориентиры, которые могут быть использованы государствами-участниками путем создания и/или реформирования собственного национального законодательства по данному примеру. Особо показательным примером в данном случае является Модельный кодекс о культуре, принятый 13.04.2018 Постановлением № 47-5 Межпарламентской Ассамблеи государств ― участников СНГ «Межкультурный диалог стран Содружества: состояние, перспективы и правовое обеспечение».

СОВРЕМЕННОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО

За последние годы в целях совершенствования законодательства в сфере культуры был принят ряд законодательных актов. В частности, для борьбы с перекупщиками билетов (абонементов, экскурсионных путевок) в музеи, театры, на концерты и другие подобные мероприятия внесены изменения в «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и приняты новые правила продажи и возврата билетов на культурные мероприятия.

Кроме того, принят ряд нормативных актов, регулирующих правоотношения в сфере использования животных в культурно-зрелищных целях. Данные акты должны регламентировать использование животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах.

Отдельно необходимо отметить законопроекты, над которыми ведется работа на момент сдачи настоящего издания в печать (ноябрь 2021 г.).

Находятся на рассмотрении в Государственной думе в первом чтении:

• Законопроект № 717228-7 «О внесении изменений в статью 30 Закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательных механизмов, регулирующих доступ детей к культурным ценностям и культурным благам».
• Законопроект № 1112862-7 «О внесении изменений в статью 41 Закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».

Отклонены Государственной думой:

• Законопроект № 816724-7 «О внесении изменения в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в части наделения организаций культуры правом предоставлять в аренду по льготным ставкам арендной платы государственное или муниципальное имущество для осуществления арендатором розничной торговли книгами, газетами и журналами и проведения литературно-просветительских мероприятий».
• Законопроект № 942424-6 «Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации».

Попытки кардинального реформирования законодательства в сфере культуры предпринимались неоднократно. В 2011 г. Министерством культуры Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О культуре в Российской Федерации», который, однако, был отклонен Государственной думой после первого чтения. В 2017 г. о необходимости разработки нового закона снова заговорили на высоком уровне ― на заседании Совета по культуре проблему актуализировал Президент РФ Владимир Путин, поставивший задачу подготовить законопроект до апреля 2018 г., но она не выполнена до сих пор.

Таким образом, системного подхода в сфере культуры пока не наблюдается: вносимые в законодательство корректировки хоть и продиктованы тенденциями современного общества, все же носят точечный характер.

Полная версия исследования будет доступна 23 декабря 2021 года. Следите за обновлениями на странице проекта.
Замечания и предложения просьба направлять на research@intermedia.ru.